الإجراءات التشريعية للاتحاد الأوروبي

The Commission has a virtual monopoly on the introduction of legislation into the legislative process,^[9] a power which gives the Commission considerable influence as an agenda setter for the EU as a whole.^[10] And while the Commission frequently introduces legislation at the behest of the Council or upon the suggestion of Parliament, what form any legislative proposals introduced take is up to the Commission.

Under the ordinary legislative procedure (see below), the negative opinion from the Commission also forces the Council to vote by unanimity rather than majority^[11] except when a conciliation committee has been set up.^[12] There are also limited instances where the Commission can adopt legislation without the approval of other bodies (see below).^[13][14]

The European Parliament's 720 members are directly elected every five years by universal suffrage. It organises itself as a normal multi-party parliament in conducting most of its work in its committees and sitting in political groupings rather than national delegations. However, its political groups are very weak due to their status as broad ideological groups of existing national parties.^[15]

The Parliament's powers have grown considerably since the 1950s as new legislative procedures granted more equality between Parliament and Council. It has also become a requirement that the composition of the European Commission be subject to a vote of approval as a whole by the Parliament. However, the choice of candidates remains the jurisdiction of the Council of the European Union, and the European Commission retains the sole power of legislative initiative. Taken into account that the Commission (and also the Council) are the antagonists of the parliament in the system of separation of powers this is considered a democratic deficit.^[16][17]

يمثل مجلس الاتحاد الأوروبي (المعروف أيضاً باسم "مجلس الوزراء" أو ببساطة "المجلس") الحكومات الوطنية للدول الأعضاء، وبالتالي فإن تكوينه يعتمد أساساً على عدد الدول الأعضاء (27 دولة)، مع ترجيح الأصوات وفقاً لعدد سكان كل دولة (انظر الإجراءات أدناه للتوضيح). وعليه، لا ينقسم المجلس وفقاً للمجموعات السياسية، وبدلاً من أن تُجرى معظم أعماله في لجان، تُنجز معظم أعماله من خلال هيئاته التحضيرية ( فرق العمل ولجنة الممثلين الدائمين ).

تتبنى البرلمانات الوطنية للدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي "آلية إنذار مبكر"، حيث إذا اعترض ثلثها - ما يُعرف بـ"البطاقة الصفراء" - استنادًا إلى انتهاك مبدأ التبعية ، يُعاد النظر في المقترح. أما إذا اعترضت الأغلبية - ما يُعرف بـ"البطاقة البرتقالية" - فيمكن للمجلس أو البرلمان رفضه فورًا. وإذا ما تم التغلب على الصعوبات اللوجستية لتطبيق هذه الآلية، فقد يُنظر إلى سلطة البرلمانات الوطنية على أنها هيئة تشريعية إضافية، دون نقاش مشترك أو مقر فعلي، وهو ما وصفه موقع "مراقب الاتحاد الأوروبي" بـ"غرفة ثالثة افتراضية". ^{[ 18 ]}

الحوار الثلاثي هو نوع غير رسمي من الاجتماعات يُستخدم في الإجراءات التشريعية العادية للاتحاد الأوروبي. ^{[ 25 ]} ويضم ممثلين عن البرلمان الأوروبي ومجلس الاتحاد الأوروبي والمفوضية الأوروبية . وتُعدّ هذه الحوارات الثلاثية اجتماعات ثلاثية الأطراف، مع أن المفوضية الأوروبية تعمل كوسيط بين البرلمان الأوروبي والمجلس. وتهدف مفاوضات الحوار الثلاثي إلى التوصل إلى اتفاق بين المؤسسات الثلاث، لتسريع الإجراءات التشريعية العادية. ويُستخدم مصطلح "الحوار الثلاثي الرسمي" أحيانًا لوصف اجتماعات لجنة التوفيق، ^{[ 26 ]} التي تُعقد بين القراءة الثانية والثالثة لمقترح تشريعي. ومع ذلك، يُشير مصطلح الحوار الثلاثي في ​​الغالب إلى المفاوضات غير الرسمية بين المؤسسات ^{[ 27 ]} التي يُمكن أن تُعقد في أي مرحلة من مراحل الإجراءات التشريعية العادية، بدءًا من المرحلة الأولى وصولًا إلى مرحلة إجراءات التوفيق الرسمية. ^{[ 28 ]} ولا تزال الاتفاقات التي يتم التوصل إليها في الحوارات الثلاثية بحاجة إلى الموافقة عليها من خلال الإجراءات الرسمية لكل مؤسسة من المؤسسات الثلاث. تم "إضفاء الطابع الرسمي" على الحوارات الثلاثية في عام 2007 ^{[ 29 ]} في إعلان مشترك للبرلمان الأوروبي والمجلس والمفوضية الأوروبية ^{[ 30 ]} ولكنها لا تخضع للتشريعات الأساسية.

أدى تطور عملية التكامل الأوروبي، إلى جانب تطور دور البرلمان الأوروبي كمشرّع مشارك، إلى زيادة عدد اجتماعات الحوار الثلاثي. ^{[ 31 ]} خلال الدورة التشريعية 2009-2014، عندما دخلت معاهدة لشبونة حيز التنفيذ وأصبح إجراء التشريع المشترك إجراءً تشريعياً عادياً - مما رسّخ دور البرلمان الأوروبي ومجلس الاتحاد الأوروبي كمشرّعين مشاركين - تمت الموافقة على 85% من القوانين في القراءة الأولى، و13% في القراءة الثانية، بينما لم يُدرج سوى 2% منها في إجراءات التوفيق. يتوافق هذا التوجه مع زيادة في عدد اجتماعات الحوار الثلاثي (أكثر من 1500 اجتماع في الفترة نفسها) ^{[ 32 ]} ، ويُعتبر دليلاً على فعالية هذه الاجتماعات في تسريع الإجراءات التشريعية. ^{[ 27 ]}

الأداة الرئيسية المستخدمة في الحوارات الثلاثية هي وثيقة الأعمدة الأربعة، وهي عبارة عن ورقة عمل مقسمة إلى أربعة أقسام، يتضمن كل منها مواقف مؤسسات الاتحاد الأوروبي الثلاث. يُخصص العمود الأول لموقف المفوضية الأوروبية، والثاني لموقف البرلمان الأوروبي، والثالث لموقف المجلس. أما العمود الرابع والأخير فيُترك للنص المُعدّل الذي يُفترض أن يظهر. ومع ذلك، فرغم أن الموقفين الأولين مُعلنان، فإن الموقفين الآخرين غالبًا ما يحتويان على عناصر نصية لم تُعتمد، ويبقى محتوى العمود الرابع غير متاح للجمهور. ^{[ 31 ]} وقد وُجهت انتقادات للحوارات الثلاثية بسبب افتقارها للشفافية والشرعية الديمقراطية. ^{[ 33 ]} وفي عام 2015، أطلق أمين المظالم الأوروبي ، وهو هيئة الاتحاد الأوروبي المسؤولة عن التحقيق في الشكاوى المتعلقة بسوء إدارة مؤسسات الاتحاد الأوروبي وغيرها من الهيئات، تحقيقًا استراتيجيًا لتحديد الحاجة إلى إصلاح الحوار الثلاثي، مُقدمًا مقترحات لزيادة الشفافية. ^{[ 34 ]}

بموجب هذا الإجراء، يجوز للمجلس، إما بالإجماع أو بأغلبية مؤهلة حسب مجال السياسة المعني، اعتماد تشريعات بناءً على اقتراح من المفوضية الأوروبية بعد التشاور مع البرلمان الأوروبي. ومع أن المجلس مُلزم بالتشاور مع البرلمان بشأن المقترحات التشريعية، إلا أنه غير مُلزم بموقف البرلمان. عمليًا، غالبًا ما يتجاهل المجلس أي اقتراح قد يُقدمه البرلمان، بل ويتوصل أحيانًا إلى اتفاق قبل تلقي رأي البرلمان. مع ذلك، قضت محكمة العدل الأوروبية بوجوب انتظار المجلس لرأي البرلمان، وأبطلت تشريعات اعتمدها المجلس قبل إبداء البرلمان رأيه. ^{[ 35 ]}

قبل صدور قانون السوق الأوروبية الموحدة ، كانت آلية التشاور الإجراء التشريعي الأكثر استخدامًا في الاتحاد الأوروبي آنذاك . ولا تزال هذه الآلية مستخدمة في التشريعات المتعلقة بالإعفاءات من السوق الداخلية وقانون المنافسة. ^{[ 36 ]} كما تُستخدم هذه الآلية مع الهيئات الاستشارية للاتحاد، مثل لجنة الأقاليم واللجنة الاقتصادية والاجتماعية، التي يُشترط استشارتها في مجالات متعددة بموجب المعاهدات التي تؤثر على اختصاصها. وتُجرى هذه الآلية بالإضافة إلى التشاور مع البرلمان الأوروبي أو غيره من الإجراءات التشريعية.

في إجراء الموافقة (المعروف سابقًا بإجراء الإقرار)، يجوز للمجلس اعتماد تشريع بناءً على اقتراح من المفوضية الأوروبية بعد الحصول على موافقة البرلمان. وبالتالي، يمتلك البرلمان السلطة القانونية لقبول أي اقتراح أو رفضه، ولكن لا توجد آلية قانونية لاقتراح تعديلات. مع ذلك، فقد نصّ البرلمان على تشكيل لجنة توفيق وإجراء لتقديم تقارير مرحلية، حيث يمكنه عرض مخاوفه على المجلس والتهديد بحجب موافقته ما لم تُلبَّى هذه المخاوف. ^{[ 37 ]} وينطبق هذا على قبول الأعضاء ، وطرق الانسحاب ، والأحكام العامة الفرعية المتعلقة بالأساس القانوني، ومكافحة التمييز. ^{[ 36 ]}

تُعدّ الأنظمة القانونية المحلية للدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي في معظمها إرثًا من تشريعات تاريخية مختلفة ^{[ 38 ]،} ويتعين على كل منها تكييفها لتؤدي دورًا أساسيًا في ضمان تطبيق معايير قانون الاتحاد الأوروبي بفعالية وانتظام. وتلتزم حكومات الدول الأعضاء، بموجب معاهدة الاتحاد الأوروبي، بتعديل تشريعاتها الأساسية والثانوية القائمة بطريقة تتسم بالاتساق والوضوح للأفراد والشركات، وذلك لإنفاذ تشريعات وتوجيهات الاتحاد الأوروبي بشكل متسق وموثوق في جميع أنحاء مختلف الولايات القضائية لكل دولة عضو في الاتحاد الأوروبي وفي الوقت المناسب .

بموجب هذا الإجراء، يجوز للمجلس اعتماد التشريعات المقترحة من قبل المفوضية دون الحاجة إلى رأي البرلمان. ويُستخدم هذا الإجراء عند تحديد التعريفة الجمركية الخارجية الموحدة (المادة 31 (المادة 26 سابقًا))، وللتفاوض على الاتفاقيات التجارية في إطار السياسة التجارية المشتركة للاتحاد الأوروبي (المادة 207(3)). مع ذلك، من الناحية الرسمية، لا تُعدّ هذه التشريعات قوانين نافذة.

In a few limited areas, the Commission has the authority to adopt regulatory or technical legislation without consulting or obtaining the consent of other bodies. The Commission can adopt legal acts on its own initiative concerning monopolies and concessions granted to companies by Member States and concerning the right of workers to remain in a Member State after having been employed there (Article 45(3)(d) TFEU). Two directives have been adopted using this procedure: one on transparency between member states and companies^[13] and another on competition in the telecommunications sector.^[14] Formally speaking, these acts are not legislative acts.

The 2009 Lisbon Treaty created two different ways for further amendments of the European Union treaties: an ordinary revision procedure which is broadly similar to the past revision process in that it involves convening an intergovernmental conference, and a simplified revision procedure whereby Part three of the Treaty on the Functioning of the European Union, which deals with internal policy and action of the Union, could be amended by a unanimous decision of the European Council, provided there is no change to the field of competence of the EU, and subject to ratification by all member states in the usual manner.

The Treaty also provides for the Passerelle Clause which allows the European Council to unanimously decide to replace unanimous voting in the Council of Ministers with qualified majority voting in specified areas with the previous consent of the European Parliament, and move from a special legislative procedure to the ordinary legislative procedure.