المصالحة (الكونغرس الأمريكي)

تُعدّ عملية التوفيق جزءًا اختياريًا من عملية إعداد الميزانية السنوية في الكونغرس. ^{[ 4 ]} تبدأ عملية التوفيق عادةً عندما يُقدّم الرئيس الميزانية إلى الكونغرس في بداية السنة التقويمية. واستجابةً لذلك، يبدأ كل مجلس من مجلسي الكونغرس عملية موازية لإعداد الميزانية، بدءًا من لجنة الميزانية في مجلس الشيوخ ولجنة الميزانية في مجلس النواب . ^{[ 5 ]} تقترح كل لجنة ميزانية قرارًا يحدد أهداف الإنفاق للسنة المالية المقبلة؛ وللبدء في عملية التوفيق، يجب على كل مجلس من مجلسي الكونغرس إقرار قرارات ميزانية متطابقة تتضمن تعليمات التوفيق. ^{[ 6 ]} بعد ذلك، تُقرّ اللجان الأخرى مشاريع القوانين التي تُلبي أهداف الإنفاق التي اقترحتها لجان الميزانية التابعة لها، وتُدمج هذه المشاريع الفردية في مشروع قانون شامل واحد . ثم يبدأ كل مجلس من مجلسي الكونغرس النظر في مشاريع قوانينه الشاملة وفقًا لقواعد المناقشة الخاصة به. ^{[ 5 ]}

تُعدّ عملية المصالحة ذات تأثير محدود نسبيًا في مجلس النواب، لكنها ذات تداعيات هامة في مجلس الشيوخ. فعلى عكس معظم التشريعات الأخرى، لا يستطيع أعضاء مجلس الشيوخ استخدام حق النقض (الفيلبستر) لمنع النظر في مشروع قانون المصالحة إلى أجل غير مسمى، لأن مناقشة مشاريع قوانين المصالحة في مجلس الشيوخ تقتصر على عشرين ساعة. وبالتالي، لا تتطلب مشاريع قوانين المصالحة سوى دعم أغلبية بسيطة من أعضاء مجلس الشيوخ لإقرارها، بدلًا من الأغلبية المطلقة البالغة ستين صوتًا المطلوبة لتفعيل آلية إنهاء المناقشة وإبطال حق النقض. ^{[ أ ] [ ٨ ]} من الناحية النظرية، يمكن لأعضاء مجلس الشيوخ منع إقرار مشروع قانون المصالحة من خلال تقديم سلسلة لا تنتهي من التعديلات في عملية تُعرف شعبيًا باسم " جلسة التصويت "، ^{[ ب ]} ولكن، على عكس حق النقض الحديث، يجب على أعضاء مجلس الشيوخ الذين يقدمون هذه التعديلات الوقوف وعرضها شفهيًا. ^{[ ١٠ ]}

على الرغم من أن آلية التوفيق تسمح بتجاوز المماطلة في مجلس الشيوخ، إلا أنها لا تؤثر على المتطلبات الأساسية الأخرى لإقرار مشروع القانون، والمنصوص عليها في بند العرض في الدستور . إذ لا يزال يتعين على مجلسي النواب والشيوخ إقرار مشروع قانون متطابق وتقديمه إلى الرئيس. وللرئيس صلاحية التوقيع على مشروع القانون ليصبح قانونًا نافذًا أو استخدام حق النقض ضده، ويحق للكونغرس تجاوز حق النقض الرئاسي بأغلبية ثلثي الأصوات في كلا المجلسين.

تم اعتماد قاعدة بيرد، التي سميت على اسم السيناتور روبرت بيرد ، في عام 1985 وتم تعديلها في عام 1990. ^{[ 11 ]} تحدد قاعدة بيرد أن البند "خارج عن السياق" - وبالتالي غير مؤهل للتوفيق - في ست حالات: ^{[ 3 ]}

1. إذا لم ينتج عنه تغيير في النفقات أو الإيرادات؛
2. إذا نتج عن ذلك زيادة في الإنفاق أو انخفاض في الإيرادات عندما لا تلتزم اللجنة المكلفة بتعليماتها؛
3. إذا كان ذلك خارج نطاق اختصاص اللجنة التي قدمت العنوان أو البند لإدراجه في إجراء المصالحة؛
4. إذا أدى ذلك إلى تغيير في النفقات أو الإيرادات وهو أمر عرضي فقط بالنسبة للمكونات غير المدرجة في الميزانية الخاصة بالبند؛
5. إذا كان ذلك سيؤدي إلى زيادة العجز في السنة المالية بما يتجاوز تلك التي يغطيها إجراء التسوية (عادةً ما تكون فترة عشر سنوات)؛ ^{[ ج ]} أو
6. إذا أوصى بإجراء تغييرات في الضمان الاجتماعي .

لا تمنع قاعدة بيرد إدراج أحكام دخيلة، بل تعتمد على اعتراضات أعضاء مجلس الشيوخ لإزالة الأحكام من خلال إثارة اعتراضات إجرائية. ^{[ 13 ]} يجوز لأي عضو في مجلس الشيوخ إثارة اعتراض إجرائي على حكم يُعتقد أنه دخيل ("قابل للحذف وفقًا لقاعدة بيرد")، والذي يُبت فيه من قبل رئيس الجلسة ، عادةً بناءً على مشورة المستشار القانوني لمجلس الشيوخ : ويتطلب نقض قراره تصويت ستين عضوًا. في حين أن نائب الرئيس (بصفته رئيسًا لمجلس الشيوخ) يمكنه نقض قرار المستشار القانوني، اعتبارًا من عام 2010لم يتم القيام بذلك منذ عام 1975. ^{[ 14 ]}

في عام 2001، قام زعيم الأغلبية في مجلس الشيوخ ترينت لوت بإقالة المستشار البرلماني روبرت دوف بعد استياء الحزبين من أحكامه، واستبدله بالمعين الديمقراطي السابق، آلان فرومين . ^{[ 15 ]}

يُمكن للكونغرس إقرار ما يصل إلى ثلاثة مشاريع قوانين للتسوية المالية سنويًا، يتناول كل منها المواضيع الرئيسية للتسوية: الإيرادات، والإنفاق، وسقف الدين الفيدرالي . مع ذلك، إذا أقرّ الكونغرس مشروع قانون للتسوية المالية يؤثر على أكثر من موضوع من هذه المواضيع، فلا يُمكنه إقرار مشروع قانون آخر في وقت لاحق من العام نفسه يؤثر على أحد المواضيع التي تناولها مشروع القانون السابق. ^{[ 3 ]} عمليًا، تُقرّ مشاريع قوانين التسوية المالية عادةً مرة واحدة سنويًا على الأكثر. ^{[ 16 ]}

كما تم تطبيق قيود أخرى على التسوية. فعلى سبيل المثال، اعتمد الكونغرس في الفترة من 2007 إلى 2011 قاعدة تمنع استخدام التسوية لزيادة العجز. ^{[ 17 ]}

نظراً لتزايد المخاوف بشأن العجز وسيطرة الرئيس على عملية إعداد الميزانية، سعى العديد من أعضاء الكونغرس إلى إصلاح هذه العملية في أوائل سبعينيات القرن الماضي. اقترح تشارلز شولتز ، المدير السابق لمكتب الميزانية ، آلية جديدة يمارس فيها الكونغرس سيطرة أكبر على عملية إعداد الميزانية من خلال تحديد أهداف الإنفاق الإجمالية. واقترح شولتز أن يُصدر الكونغرس نوعاً جديداً من التشريعات، هو "قانون التوفيق النهائي للميزانية"، لضمان أن تندرج مشاريع القوانين المختلفة المتعلقة بالميزانية، التي تُقرّها كل لجنة من لجان الكونغرس، ضمن أهداف الإنفاق الإجمالية التي أقرّها الكونغرس. وقد تبنى الكونغرس أفكار شولتز بإقرار قانون ميزانية الكونغرس لعام 1974 ، الذي أنشأ آلية التوفيق، ومكتب ميزانية الكونغرس ، ولجان الميزانية الدائمة في مجلسي النواب والشيوخ. ^{[ 18 ]} وبموجب التصميم الأصلي لقانون الميزانية، كان من المتوقع أن يُطبّق التوفيق على الإيرادات والنفقات خلال السنة المالية الواحدة. ^{[ 19 ]}

على الرغم من أن المصالحة كانت تُفهم في الأصل على أنها تهدف إما إلى خفض العجز أو زيادة الفوائض، فإن نص قانون عام 1974 يشير فقط إلى "التغييرات" في الإيرادات ومبالغ الإنفاق، وليس تحديدًا إلى الزيادات أو النقصان. وقد أشار روبرت دوف، المستشار البرلماني السابق لمجلس الشيوخ، إلى أنه في عام 1975 أقنع السيناتور راسل لونغ المستشار البرلماني بحماية مشروع قانون خفض الضرائب. ^{[ 20 ]} وقد استخدم الرئيس جيرالد فورد حق النقض ضد هذا المشروع . ^{[ 21 ]}

في أواخر سبعينيات القرن العشرين، تم تجاهل عملية التوفيق إلى حد كبير، ويعود ذلك جزئيًا إلى أن التوفيق كان متاحًا لفترة وجيزة فقط. وفي عام ١٩٨٠، عدّل الكونغرس عملية التوفيق، مما سمح باستخدامها في بداية عملية إعداد الميزانية. وفي وقت لاحق من ذلك العام، وقّع الرئيس جيمي كارتر أول مشروع قانون للميزانية تم إقراره باستخدام عملية التوفيق؛ وتضمن مشروع القانون تخفيضات في الميزانية بلغت حوالي ٨ مليارات دولار. ^{[ ٢٢ ]}

برزت آلية التوفيق كأداة تشريعية مهمة خلال إدارة ريغان . استخدم ائتلاف من الجمهوريين والديمقراطيين المحافظين آلية التوفيق لتمرير قانون التوفيق الشامل للميزانية لعام 1981، والذي تضمن تخفيضات متنوعة في الإنفاق. إضافةً إلى تجاوز حق النقض، سمحت آلية التوفيق للكونغرس بتمرير هذه التخفيضات من خلال قرار ميزانية ومشروع قانون توفيق واحد، بدلاً من الطريقة التقليدية المتمثلة في تمرير عدة مشاريع قوانين تتناول كل مجال من مجالات الإنفاق. ^{[ 23 ]}

في أوائل ثمانينيات القرن العشرين، أقرّ الكونغرس قوانين تسوية تتضمن بنودًا لا ترتبط مباشرةً بالميزانية. فعلى سبيل المثال، خفّض أحد قوانين التسوية عدد أعضاء لجنة الاتصالات الفيدرالية . واستجابةً لذلك، قاد السيناتور روبرت بيرد عملية إقرار تعديل لحذف التعديلات "الخارجة عن نطاق" قوانين التسوية، واعتمد الكونغرس قاعدة بيرد بشكل دائم عام ١٩٩٠. ^{[ ٢٤ ]} وظلت عملية التسوية أداةً مهمةً للأغلبية في الكونغرس حتى بعد إقرار قاعدة بيرد. ^{[ ١٧ ]}

خلال فترة رئاسة جورج بوش الأب ، تم استخدامه لتمرير قانون التوفيق الشامل للميزانية لعام 1990 ، والذي خفض الإنفاق الفيدرالي وزاد الإيرادات الفيدرالية. ^{[ 25 ]}

بعد توليه منصبه عام ١٩٩٣، نجح الرئيس الديمقراطي بيل كلينتون في تمرير ميزانيته المقترحة، قانون التوفيق الشامل للميزانية لعام ١٩٩٣، من خلال آلية التوفيق. وفي عام ١٩٩٦، وقّع على قانون توفيق رئيسي آخر، هو قانون المسؤولية الشخصية وفرص العمل لعام ١٩٩٦. ^{[ ١٧ ]} وفي عام ١٩٩٧، أقرّ الكونغرس قانون إغاثة دافعي الضرائب لعام ١٩٩٧ ، وهو قانون توفيق خفّض الضرائب وزاد عجز الميزانية الفيدرالية. وقد اقترن قانون خفض الضرائب بقانون الميزانية المتوازنة لعام ١٩٩٧ ، الذي خفّض الإنفاق، ووقّع الرئيس كلينتون على القانونين ليصبحا نافذين. ^{[ ٢٦ ]}

في عام ١٩٩٩، استخدم الكونغرس آلية التوفيق لإقرار قانون استرداد الضرائب والإغاثة لعام ١٩٩٩ ، والذي مثّل المرة الأولى التي تُستخدم فيها آلية التوفيق لزيادة العجز دون وجود مشروع قانون مُصاحب لخفض الإنفاق. وقد استخدم الرئيس كلينتون حق النقض ضده. وتكرر موقف مماثل في عام ٢٠٠٠، عندما استخدم مجلس الشيوخ آلية التوفيق مرة أخرى لإقرار قانون التوفيق بشأن الإعفاء الضريبي للزواج لعام ٢٠٠٠ ، والذي استخدم كلينتون حق النقض ضده أيضاً. في ذلك الوقت، كان استخدام آلية التوفيق لإقرار مثل هذه القوانين مثيراً للجدل. ^{[ ٢٧ ]}

عند توليه منصبه عام 2001، سعى الرئيس الجمهوري جورج دبليو بوش إلى إقرار تخفيضات ضريبية كبيرة، إلا أن حزبه لم يكن يملك سوى أغلبية ضئيلة في مجلس الشيوخ. ولتجنب تعطيل التصويت، استخدم بوش وحلفاؤه في الكونغرس آلية التوفيق لإقرار قانون التوفيق بين النمو الاقتصادي والإعفاء الضريبي لعام 2001 وقانون التوفيق بين الوظائف والنمو والإعفاء الضريبي لعام 2003 ، وهما مشروعا قانون رئيسيان لتخفيض الضرائب قلّصا الإيرادات الفيدرالية. ^{[ 28 ]} وللامتثال لقاعدة بيرد، تضمنت التخفيضات الضريبية بنودًا تحدد تاريخ انتهاء العمل بها ، ما يعني أنه في حال عدم صدور تشريعات إضافية، ستعود معدلات الضرائب إلى مستوياتها قبل عام 2001 في عام 2011. ^{[ 29 ]} وقد تم تثبيت أجزاء من تخفيضات بوش الضريبية بموجب قانون إغاثة دافعي الضرائب الأمريكيين لعام 2012 ، مع أن بعض التخفيضات الضريبية لأصحاب الدخل المرتفع لم يتم تمديدها. ^{[ 30 ]}

فاز الديمقراطيون بالرئاسة وعززوا سيطرتهم على الكونغرس في انتخابات عام 2008 ، وركز الرئيس باراك أوباما، الذي تولى منصبه حديثًا، وحلفاؤه في الكونغرس على تمرير مشروع قانون إصلاحي رئيسي للرعاية الصحية في الكونغرس الـ111 . أقر مجلس الشيوخ مشروع قانون رئيسي للرعاية الصحية في أواخر عام 2009 دون اللجوء إلى آلية التوفيق؛ ولأن الديمقراطيين كانوا يتمتعون بأغلبية ساحقة بستين مقعدًا في مجلس الشيوخ ^{، فقدوا محاولات الجمهوريين لعرقلة مشروع القانون عبر المماطلة. وبينما واصل مجلس النواب مناقشة مشروع قانونه الخاص بالرعاية الصحية، فقد الديمقراطيون أغلبيتهم الساحقة بستين مقعدًا} في مجلس الشيوخ بعد وفاة تيد كينيدي .

بعد فقدان الأغلبية الديمقراطية في مجلس الشيوخ، وافق الديمقراطيون في مجلس النواب على تمرير مشروع قانون مجلس الشيوخ، بينما وافق ديمقراطيو مجلس الشيوخ على استخدام آلية التوفيق لتمرير مشروع قانون ثانٍ يُدخل تعديلات مختلفة على مشروع القانون الأول. ^{[ 32 ]} أقرّ مجلس النواب مشروع قانون مجلس الشيوخ الأصلي ووقّعه الرئيس أوباما ليصبح قانونًا باسم قانون حماية المرضى والرعاية الصحية الميسرة (ACA). لاحقًا، استخدم مجلس النواب ومجلس الشيوخ آلية التوفيق لتمرير قانون التوفيق بين الرعاية الصحية والتعليم لعام 2010 ، والذي تضمن عدة تعديلات على قانون الرعاية الصحية الميسرة. ^{[ 31 ]} في عام 2016، مرّر الجمهوريون مشروع قانون توفيق لإلغاء أجزاء من قانون الرعاية الصحية الميسرة، لكن الرئيس أوباما استخدم حق النقض ضده. ^{[ 33 ] [ 34 ]}

بعد سيطرة الجمهوريين على الكونغرس والرئاسة في انتخابات عام 2016 ، سعوا إلى إلغاء جزئي لقانون الرعاية الصحية الميسرة (ACA) وتمرير مشروع قانون رئيسي لخفض الضرائب في الكونغرس الأمريكي الـ115 . ولأن الحزب لم يكن يملك أغلبية 60 صوتًا في مجلس الشيوخ، فقد سعوا إلى تطبيق كلا السياستين من خلال مشروعَي قانون منفصلين للتوفيق بين الميزانيتين، حيث تم تمرير قانون الرعاية الصحية باستخدام آلية التوفيق للسنة المالية 2017، وتم تمرير مشروع قانون خفض الضرائب باستخدام آلية التوفيق للسنة المالية 2018. ^{[ 35 ]} إلا أن الجمهوريين لم يتمكنوا من تمرير مشروع قانون الرعاية الصحية، قانون الرعاية الصحية الأمريكي لعام 2017 ، بسبب تصويت ثلاثة من أعضاء مجلس الشيوخ الجمهوريين وجميع أعضاء مجلس الشيوخ الديمقراطيين ضده، مما حال دون حصوله على أغلبية الدعم في مجلس الشيوخ. ^{[ 36 ]}

بعد رفض مشروع قانون الرعاية الصحية، حوّل الجمهوريون في الكونغرس تركيزهم إلى مشروع قانون تسوية منفصل يهدف إلى خفض الضرائب. ^{[ 37 ]} أقرّ مجلسَا الكونغرس مشروع قانون لخفض الضرائب في أواخر عام 2017، على الرغم من أن قاعدة بيرد استلزمت حذف بعض الأحكام التي اعتُبرت زائدة. ^{[ 38 ]} بعد أن أقرّ مجلسَا الكونغرس مشروع قانون متطابقًا لخفض الضرائب، وقّع الرئيس دونالد ترامب قانون خفض الضرائب والوظائف لعام 2017 ليصبح قانونًا نافذًا في ديسمبر 2017. ^{[ 39 ]} وبسبب قيود قاعدة بيرد، كان من المقرر أن تنتهي صلاحية تخفيضات الضرائب الفردية الواردة في قانون خفض الضرائب والوظائف لعام 2017 في عام 2026. وبعد إقرار قانون "القانون الواحد الكبير الجميل" في ولاية ترامب الثانية في يوليو 2025، أصبحت تخفيضات الضرائب دائمة.

كانت خطة الإنقاذ الأمريكية حزمة تحفيز اقتصادي بقيمة 1.9 تريليون دولار اقترحها الرئيس جو بايدن لتسريع تعافي الولايات المتحدة من الآثار الاقتصادية والصحية لجائحة كوفيد-19 والركود الاقتصادي المستمر . وكان يخطط لإقرارها كأحد أول مشاريع القوانين التي سيُدخلها حيز التنفيذ خلال الكونغرس الـ117 . ^{[ 40 ]} وقد طُرحت الخطة لأول مرة في 14 يناير 2021، واستندت إلى العديد من التدابير الواردة في قانون CARES الصادر في مارس 2020 وقانون الاعتمادات الموحدة لعام 2021 الصادر في ديسمبر. ^{[ 41 ] [ 42 ]} وفي 21 فبراير، قضى المستشار البرلماني لمجلس الشيوخ الأمريكي بعدم إمكانية النظر في بند يدعو إلى زيادة الحد الأدنى للأجور بمقدار 15 دولارًا في خطة الإنقاذ الأمريكية بموجب مبدأ المصالحة بسبب قاعدة بيرد. ^{[ 43 ]} وتم توقيع مشروع القانون ليصبح قانونًا نافذًا في 11 مارس 2021. ^{[ 44 ]}

في أبريل/نيسان 2021، قرر المستشار البرلماني لمجلس الشيوخ -وهو خبير في القواعد الداخلية- أنه بإمكان المجلس إقرار مشروعَي قانون لتسوية الميزانية في عام 2021: أحدهما يركز على السنة المالية 2021 والآخر على السنة المالية 2022. إضافةً إلى ذلك، يمكن للمجلس إقرار مشاريع قوانين إضافية لتسوية الميزانية بوصفها قرارًا مُعدَّلًا للميزانية يتضمن تعليمات لتسوية الميزانية. ^{[ 45 ]} مع ذلك، أوضح المستشار البرلماني لاحقًا أن قاعدة "الإعفاء التلقائي" التي تسمح لقرار الميزانية بتجاوز تصويت لجنة الميزانية وعرضه مباشرةً على مجلس الشيوخ لا تنطبق على قرار الميزانية المُعدَّل. ^{[ 46 ]}

نتيجةً لهذا القرار، يتطلب أي قرار مُعدّل بشأن الميزانية موافقة أغلبية أعضاء لجنة الميزانية قبل عرضه على مجلس الشيوخ، أو في حال تعادل الأصوات، يُطرح القرار على مجلس الشيوخ عبر اقتراحٍ لإلغائه. في مجلس شيوخ منقسم بالتساوي بين الحزبين، يُلزم هذا القرار عمليًا حضور عضو واحد على الأقل من حزب الأقلية في لجنة الميزانية لاكتمال النصاب القانوني للتصويت. ونظرًا للطبيعة الحزبية لتشريعات المصالحة، فمن المستبعد جدًا أن يتعاون عضو من حزب الأقلية مع الأغلبية بتوفير النصاب القانوني في اللجنة، مما يحدّ عمليًا من قدرة أغلبية مجلس الشيوخ المتعادل على إقرار مشروع قانون مصالحة واحد فقط في السنة المالية.

بعد فوز الجمهوريين بالسيطرة على الكونغرس والرئاسة في انتخابات عام 2024 ، سعوا إلى تمديد التخفيضات الضريبية لعام 2017 في قانون "القانون الشامل والجميل" خلال الدورة 119 للكونغرس الأمريكي . وبعد تصويت متقارب في مجلس الشيوخ (51 صوتًا مقابل 50) وفي مجلس النواب (218 صوتًا مقابل 214) للموافقة على نسخة مجلس الشيوخ من القانون، وقّع ترامب القانون ليصبح نافذًا في 4 يوليو 2025.